Comment Alain Juppé a camouflé un déficit de 44 millions d’euros de la Ville de Bordeaux

SudOuest publie ce dimanche 10 juillet un article intitulé “L’étrange non-emprunt bordelais“. Voici l’histoire.

Lors du Conseil municipal du 6 juin dernier, je révélais qu’Alain Juppé avait annexé aux documents budgétaires de faux ratios d’endettement de la Ville de Bordeaux, dissimulant ainsi l’ampleur de la dette de la commune. Après un débat houleux et une suspension de séance, le Maire a du présenter aux conseillers municipaux des ratios corrigés, correspondant à ceux que j’avais calculé. Ce jour là, je dénonçais également l’inscription d’un emprunt infondé dans les comptes de la Ville. Alain Juppé a vertement réfuté cette affirmation et a coupé court à tout autre débat sur le sujet.

Si j’étais certain de mon fait, je ne parvenais pas tout de même pas à comprendre pourquoi le Maire de Bordeaux avait commis une telle irrégularité. Dans les jours suivants, je me suis donc mis à éplucher les avis des Chambres régionales des comptes. Je cherchais dans les décisions des magistrats financiers la trace d’une telle manoeuvre pour tenter d’en comprendre les tenants et les aboutissants. Ma recherche fut fructueuse.

En inscrivant un emprunt fictif dans le compte administratif, Alain Juppé a intentionnellement camouflé un déficit de 44 millions d’euros. Un déficit tellement important qu’il doit conduire dans pareil cas la Chambre régionale des comptes, saisie par le Préfet, à mettre la commune sous tutelle. Associés à mes découvertes, mes collègues socialistes et écologistes du Conseil municipal ont naturellement vérifié chacun de mes arguments et ensemble, nous avons officiellement interpellé le Préfet de la Gironde pour qu’il fasse le nécessaire.

Ironie de l’histoire, c’est demain lundi 11 juillet qu’Alain Juppé présente au Conseil municipal de Bordeaux la délibération qui indique le véritable coût du Nouveau Stade pour la Ville de Bordeaux. Après 5 ans de procédure, le Conseil d’État m’a donné raison et condamné le Maire de Bordeaux pour avoir communiqué aux élus à l’époque un coût du stade deux fois inférieur à ce qu’il était en réalité.

Dans les lignes qui suivent, vous trouverez l’argumentation présentée au Préfet.

1. Un compte administratif et un budget insincères

La commune a enregistré 49 millions d’euros d’emprunt dans ses restes à réaliser. On sait que les restes à réaliser correspondent aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre (R 2311-11 CGCT). Il ne s’agit donc pas de prévisions budgétaires mais de recettes qui doivent être justifiées par un document écrit.

S’agissant d’un emprunt à réaliser, le droit positif est clair : c’est le contrat de prêt non réalisé qui n’a pas fait l’objet d’un titre de recette. « Un courrier de l’organisme prêteur s’engageant à octroyer un prêt peut servir de justificatif si la promesse de contrat fixe un montant plafond d’emprunt et précise le délai de validité de la promesse. En revanche, une lettre de l’organisme prêteur formulant diverses propositions de prêts ne peut pas être considérée comme une réservation de crédit, la banque restant libre, dans ce cas, de ne pas prêter »¹. Par ailleurs, le contrôle de légalité est exigeant : « l’emprunt ne peut constituer un reste à réaliser en recette que si le contrat a été signé avant le 31 décembre N-1 »². À toutes fins utiles, rappelons à ce stade que la tolérance dite de la « journée complémentaire » ou de la « période complémentaire » ne s’applique pas aux opérations réelles d’investissement³. Lorsqu’elles sont saisies, les CRC n’hésitent pas à déduire des restes à réaliser en recettes d’investissement des emprunts qui ne s’appuient pas sur des engagements formels et justifiés, pris au plus tard à la date de clôture de l’exercice. Voir en ce sens l’avis de la CRC Aquitaine du 16 juin 2010, Commune de Lacrabe⁴ ou encore l’avis de la CRC Aquitaine Poitou-Charente du 12 juin 2013, Commune de Bouillon⁵.

Par fax du 2 juin 2016 (PJ 1), nous avons demandé au Maire de justifier l’emprunt à réaliser inscrit comme tel dans le compte administratif 2015 (page 9) et reporté au budget supplémentaire 2016 (page 9). Dans sa réponse du 3 juin (PJ 2), il nous indiquait qu’il n’existait pas de contrat de prêt à la date de notre demande. Pour justifier l’inscription, il nous a communiqué deux courriers bancaires (PJ 3 et 4). Le premier émanant de la Banque Postale, portant sur la somme de 35 millions, est daté du 11 janvier 2016, soit postérieurement à la clôture de l’exercice dans lequel il figure pourtant (par ailleurs, l’offre courait jusqu’au 26 janvier 2016 et n’a donc pas été acceptée par la Ville). Ce premier courrier ne peut donc en aucun cas justifier un engagement bancaire. Le second, émanant d’Arkéa, portant également sur la somme de 35 millions est daté du 31 décembre 2015 mais il ne contient aucune offre formelle, n’évoque aucun taux et sa formulation n’est pas de nature à le qualifier de lettre d’engagement : « Celle-ci ne préjuge cependant en rien notre décision finale ni de l’offre définitive que je pourrais être amenée à vous adresser ». Là encore, ce second courrier ne peut justifier l’inscription d’une recette certaine dans des restes à réaliser d’emprunt.

En réalité, le Maire de Bordeaux n’a jamais eu l’intention de recourir à l’emprunt en 2015. Ainsi, le document communiqué aux élus lors du débat d’orientation budgétaire pour l’année 2016 (qui s’est tenu le 23 novembre 2015) indique que la Ville n’a pas l’intention d’emprunter en 2015 : « Par ailleurs, la cession des actions Régaz-Bordeaux à Bordeaux Métropole imposée par la loi MAPTAM du 27 juillet 2014 à hauteur de 104 M€ doit permettre de ne pas mobiliser d’emprunts nouveaux en 2015 et 2016 »⁶. Ce document présente d’ailleurs plusieurs graphiques montrant qu’il ne sera pas réalisé d’emprunt en 2016.

Au surplus, pendant les débats de ce conseil municipal du 6 juin, le Maire et son adjoint aux finances ont clairement précisé qu’ils n’entendaient pas mobiliser cet emprunt⁷ niant donc le caractère certain de cette recette pourtant inscrite dans les restes à réaliser. D’ailleurs, au regard de l’endettement actuel de la Ville (voir plus bas), ce recours à l’emprunt aurait-il été possible ? Si la commune n’avait pas l’intention de mobiliser cet emprunt, il lui suffisait d’annuler les crédits correspondants dans le compte administratif 2015. Mais dans ce cas, ce dernier aurait affiché de manière évidente un déficit très important, ce qui n’aurait pas manqué d’interpeller les élus et les observateurs.

Une recette infondée inscrite dans les restes à réaliser « rend le compte administratif insincère, de même que le budget de l’exercice suivant dans la mesure où celui-ci […] contient des chiffres infondés dans les colonnes « restes à réaliser » […] »⁸.

2. Un compte administratif en déficit excessif et un budget en déséquilibre

Une recette fictive « peut occulter un déficit des comptes supérieur à ce qu’il apparaît en première lecture du compte administratif. Par exemple, l’inscription au titre des restes à réaliser d’une somme mentionnée en recette d’emprunt au compte administratif ne reposant sur aucune pièce justificative, n’est pas fondée et peut parfois entraîner un déficit du compte administratif […] et ainsi justifier la saisine de la Chambre Régionale des Comptes par le représentant de l’Etat »⁹.

En effet, l’article L1612-14 CGCT est clair : « Lorsque l’arrêté des comptes des collectivités territoriales fait apparaître dans l’exécution du budget, après vérification de la sincérité des inscriptions de recettes et de dépenses, un déficit égal ou supérieur à 10 % des recettes de la section de fonctionnement s’il s’agit d’une commune de moins de 20 000 habitants et à 5 % dans les autres cas, la Chambre Régionale des Comptes, saisie par le représentant de l’Etat, propose à la collectivité territoriale les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre budgétaire, dans le délai d’un mois à compter de cette saisine. ».

Pour effectuer ce contrôle, les CRC, après avoir retranché les restes à réaliser insincères et relevé que le résultat est déficitaire, procèdent au calcul suivant : (résultat cumulé en recettes – résultat cumulé en dépenses) / recettes de la section de fonctionnement. Voir à titre d’exemple l’avis de la CRC d’Auvergne du 10 septembre 2009, Communauté de communes de Couze Val d’Allier¹⁰ ou plus récemment l’avis de la CRC de la région ALPC du 9 mai 2016, Commune du Taillan-Médoc¹¹.

Voici le résultat cumulé présenté par la Ville de Bordeaux (compte administratif, page 6) :

Dépenses Recettes

Résultat Cumulé	Section de fonctionnement	= A+C+E 484 654 442,74	= G+I+K 543 823 818,28
	Section d’investissement	= B+D+F 343 751 452,56	= H+J+L 289 092 611,02
	Total cumulé	= A+B+C+D+E+F 828 405 895,30	= G+H+I+J+K+L 832 916 429,30

On le voit, dans cette présentation intégrant l’emprunt que nous estimons fictif de 49 millions, le résultat est excédentaire de 4.510.534 €

Si l’on corrige cette présentation en retranchant ces 49 millions des restes à réaliser en recettes d’investissement (L), nous obtenons la présentation suivante :

Dépenses Recettes

Résultat Cumulé	Section de fonctionnement	= A+C+E 484 654 442,74	= G+I+K 543 823 818,28
	Section d’investissement	= B+D+F 343 751 452,56	= H+J+L 240 092 611,02
	Total cumulé	= A+B+C+D+E+F 828 405 895,30	= G+H+I+J+K+L 783 916 429,3

La présentation corrigée fait état d’un résultat déficitaire de 44.489.466 €, soit 8,18% des recettes de fonctionnement. La limite étant de 5%, vous êtes invité, si vous parvenez à la même conclusion que nous, à saisir la Chambre Régionale des Comptes sur le fondement de l’article L1612-14 CGCT.

Dans la mesure où cet emprunt infondé a été inscrit en restes à réaliser au budget supplémentaire, celui-ci est donc en déséquilibre et viole ainsi l’article L1612-4 CGCT. Signalons que la saisine de la CRC au titre de L1612-14 CGCT n’est pas cumulable avec celle prévue à L1612-5 CGCT.

3. Des ratios obligatoires erronés

L’article R 2313-1 CGCT impose aux communes de plus de 10.000 habitants la communication de 11 ratios. On y retrouve par exemple un ratio n°5 qui affiche le rapport encours de la dette / population pour mesurer la dette qui repose théoriquement sur chacun des habitants de la Ville ou encore le ratio n°11 qui propose le rapport encours de la dette / recettes réelles de fonctionnement et qui permet de mesurer la charge de la dette de la collectivité relativement à sa richesse.

Dans les documents communiqués aux élus par le Maire de Bordeaux, l’encours de la dette pris en compte pour présenter ces ratios 5 et 11 est de 222 millions d’euros. Or, l’encours réel est de 374 millions. Le Maire de Bordeaux s’est gardé d’intégrer la dette liée aux contrats de partenariat public privé (PPP) concernant le Nouveau stade de Bordeaux et la Cité municipale. Ces ratios obligatoires doivent pourtant bien intégrer cette dette PPP. Voir en ce sens la réponse ministérielle publiée au Journal Officiel le 10/05/2011 (page 4812)¹², voir également l’avis de la Chambre régionale des comptes d’Île-de-France du 8 octobre 2014, Commune de Bougival¹³.

Lors du conseil municipal, cette irrégularité fut soulevée par l’opposition socialiste et écologiste. Après une suspension de séance, le Maire a présenté aux élus de nouveaux ratios (inventant pour l’occasion des ratios « 5 bis » et « 11 bis »), prenant cette fois en compte l’encours global. Nous considérons toutefois que cette rectification tardive n’a pas permis aux élus d’exercer correctement leur mandat. Rappelons que les membres du conseil municipal disposent d’un droit à l’information (L 2121-12 et L 2121-13 CGCT), dont la méconnaissance ou même la limitation est régulièrement censurée par le juge administratif (CE Ass., 9 novembre 1973, Commune de Pointe-à-Pitre ou CE, 29 juin 1990, Commune de Guitrancourt contre Mallet). Le juge administratif est attentif à ce que les informations préalables communiquées aux élus le soient dans un délai raisonnable.

Compte tenu de l’importance des ratios obligatoires, nous considérons que cette information d’abord erronée et ensuite tardive n’a pas permis aux élus de délibérer en toute connaissance de cause. Le ratio mesurant l’encours de la dette par rapport à la population, comparé à celui des communes de strate équivalente aurait probablement amené les élus à poser des questions préalables au conseil municipal si toutefois lesdits ratios avaient été justes. En effet, les nouveaux ratios révèlent un stock de dette qui augmente de 51% en un an. Par ailleurs, ces ratios corrigés montrent que l’endettement de la Ville est 23% plus important que celui les autres villes appartenant à la même strate (alors que le ratio initialement communiqué fait état d’un endettement 31% moins élevé que celui des communes de taille équivalente).

Durant les débats, le Maire de Bordeaux a tenté de minimiser le rôle des ratios en expliquant que l’encours de la dette réel peut se retrouver dans le rapport accompagnant le compte administratif. Cet argument ne peut convaincre. C’est moins l’encours de la dette qui est dissimulé avec des ratios inexacts que l’ampleur de celui-ci. Ledit document ne revient jamais sur les comparaisons (dans le temps et vis-à-vis des autres communes) qu’offrent les ratios, si bien que les élus, privés de mise en perspective, ne peuvent pas saisir la situation dans laquelle se trouve la Ville de Bordeaux. Cette irrégularité caractérise une insuffisance d’information des membres du conseil municipal. Dans une affaire proche, le Conseil d’État a récemment sanctionné la Ville de Bordeaux pour ce même motif (CE, 11 mai 2016, Rouveyre)¹⁴.

En tout état de cause, les ratios corrigés présentés pendant le conseil municipal par le Maire de Bordeaux n’ont pas fait l’objet d’un amendement formel au compte administratif et n’ont pas du tout été évoqués lors du vote du budget supplémentaire (alors que celui-ci comportait ces mêmes informations inexactes). D’ailleurs, si on en croit les documents publiés sur le site de la Ville¹⁵, après retour du contrôle de légalité, vous avez été destinataire d’un compte administratif 2015 et d’un budget 2016 dans lesquels figurent toujours ces ratios erronés. Ces documents contreviennent donc à l’article R2313-1 CGCT.